高考公平问题本质上是稀缺的教育资源如何分配的问题。变革现有体制，需要依据成本效益原则，实现资源效用的相对最大化。在没有明确证据证明采取其他分配制度带来的收益显著高于改革成本时，对当前制度进行“边际调整”可能才是最优选择。

中国的高考怎么改能更公平?

一、 当前高考实现省际公平的基本逻辑

目前我国高考录取采取分省配额制，各省间分配名额的多寡一直是社会争论的焦点。根据《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，各省高考录取率的差距正在被有计划地缩小。教育部、国家发改委更是在今年实施了普通高校生源计划跨省存量安排的宏观引导，意在进一步增加面向部分中西部省(区)的生源计划。

但事实上，总体高考录取率已经失去了横向比较的意义。1977年恢复高考时，全国总体高考录取率仅为4.8%。但多年以来的扩招使得如今各省高考录取率普遍在80%以上。一本录取率及“985”、“211”重点高校的录取率，才是衡量各省配额差异更重要的指标。

从重点高校录取率来看，东西部省份并无显著差异。图1及图2分别显示了各省一本录取率及“985”高校录取率。宁夏、青海、内蒙等西部省份的一本录取率，反而超过浙江、江苏、广东等东部省份。西部地区的“985”高校录取率也并未低于东部。这表明社会上普遍存在的“东部地区重点高校集中，高考录取占优”的看法存在偏误。重点高校已经基本实现了东西部省份间的平衡录取，并不存在明显偏袒的情况。

图1：各省2014年一本录取率(%)

图2：各省2015年985高校录取率(%)

尽管不存在明显的东西部差异，但各省间重点高校录取率的差异依然显著。北京、天津、上海等地的重点高校录取率明显高于其他地区，这也是社会对高考公平提出质疑的主要立足点之一。高招名额分配机制的透明度较低，饱受社会诟病。教育部对各省配额依据的解释仅仅是“教育部主要根据各省高考报名人数、高校办学条件等因素，综合测算提出各省的招生计划安排建议，与国家发改委研究后确定”。本文中，笔者尝试通过梳理公开数据，解释这一现象背后的逻辑。

各省教育经费主要来源于地方财政。中央划拨教育经费对省际间教育投入的平衡作用较弱。如图3所示，2000年以来地方教育经费呈现快速上涨趋势，而中央教育经费增幅较低。各地教育投入已经形成了以自主投入为核心的格局。

图3：中央及地方教育经费(1998-2013)

各省对教育经费的自主投入力度存在显著差异。这可在很大程度上解释重点高校录取率的省际差异。从各省普通高中生均公共财政预算教育事业费(图4)看，北京、天津、上海对每个高中生的公共财政教育投入远高于其他省份。而河南、安徽、甘肃、云南等省份对高中教育投入较少。如果将各省一本录取率排名与生均教育事业费进行综合比较(表1)，不难发现二者存在较强的关联。即教育经费投入可在很大程度上解释各省录取率差异。北京、天津、上海生均投入为全国前三，亦占据了一本录取率前三名。而西藏、新疆、青海、内蒙等西部省份虽然发达程度远不及江苏、浙江等东部省份，但二者生均投入处于同等水平，重点高校升学率亦处于同等水平。河南、甘肃、贵州、四川等地生均教育投入较少，对应重点高校录取率也处于较低水平。

图4：2014年各省生均公共财政预算教育事业费(普通高中)

笔者认为，当前高考录取实现省际公平的主要逻辑，是按各地生均教育投入分配名额比例。这种逻辑体现了“多投多得”的相对公平。尽管教育投入不能衡量学生潜力，但在国内教育体制相对单一的情况下，按教育投入衡量学生接受基础教育的程度的确是较为可行的方式。当然，我们并不能认定教育部门和各高校一定是按照生均教育经费来划分省间招生比例。但从实际执行结果看，其标准选择应该与“多投多得”存在逻辑一致性。从这个角度看，重点高校录取率偏低的省份至少暴露了生均投入相对不足的短板。适当加大教育投入，让本省学子能够享有更高水准的基础教育，不失为一种改善途径。

二、 当前高考实现省内公平的基本逻辑

高考录取差异不仅存在于各省之间。各省内部由于教育资源极不均衡，高考录取率也存在本质差异。以北京市2016年高考为例，海淀区和西城区几乎包揽了全市650分以上考生的80%。海淀区考生总数占全市约20%;文科600分以上考生占全市32.15%;理科700分以上考生占全市75%;理科600分以上考生占全市40.08%。北京作为全国政治文化中心，以教育作为核心竞争力之一，教育资源分布尚且如此不均，全国其他地区情况可见一斑。

图5：2016年北京市各区高考情况(650分以上)

由于学生跨区流动比例较低，造成教育体系形成较强的区域一贯性。换言之，能否进入区域内重点高中，将直接取决于能否进入该区域重点小学。假设各区学生智力和努力程度没有明显区别，同一名学生仅仅因为在海淀或西城区上学，被重点高校录取的概率就大大增加。家长想争取重点高中的机会，需要从小学开始准备。

教育资源发展步伐严重滞后于城市发展步伐，导致对优质资源的争夺愈演愈烈。过去十年，北京城市规模大大扩展，但小学数量却减少近1/3(图6)，教职工数量也大幅缩减(图7)。人口的大量增加，使得学校生师比快速提升(图8)。从总体趋势上看，优质教育资源比过去更加集中。“好学校比以前更加难进”是由此带来的普遍微观感受。

入学标准地产化使得对优质教育资源的争夺演变为高价学区房购买能力的比拼。根据各区政策，拥有学区房是小学入学最重要的标准，其次才是户口。根据北京晚报综合链家、安居客、搜房网等多方数据，目前西城区学区房均价已超12万/平米，海淀区已超过11万/平米，东城区也已超过10万/平米，朝阳区学区房均价在8万元/平米。相比普通住宅，北京学区房市场整体溢价率已经超过30%。因此，“价高者得”已经成为分配省内优质教育资源的最重要法则。在教育资源日益稀缺的今天，家庭财力正在指引着优质教育资源的分配方向。

从北京的例子可以看出，当前高考录取实现省内公平的主要逻辑，是按照占有教育资源的能力决定名额分配比例。本质上，是按家庭购买学区房的能力，以“价高者得”的市场方式体现相对公平。尽管这并不意味着重点高校的名额全部分给了占有最贵学区房的家庭。但在同等智力和努力程度的前提下，学生从重点小学升入重点中学的概率远高于普通小学;从重点中学升入重点高校的概率亦远高于普通中学。这一明显的逻辑链条使得学区房的重要程度空前提升，也造就了如今高度地产化的教育资源分配机制。

图6：北京市普通小学数量变化(2004-2014)

图7：北京市普通小学教职工数量变化(2004-2014)

图8：北京市普通小学生师比变化(2002-2014)

三、 高考能否更加公平？

如前所述，当前高考实现的省际公平，是按各地生均教育投入分配名额比例，是“多投多得”的相对公平。当前高考实现的省内公平，是按照占有教育资源的能力分配名额比例，是“价高者得”的相对公平。诚然，二者体现的相对公平与大众心目中的绝对公平相距甚远，理论上存在很大的提升空间。既然存在质疑，教育部门为何不组织公开论证、修改?笔者认为，原因可能有以下几点：

首先，现行分省配额制度由来已久，路径依赖使其形成了高效的执行体系，其他制度均与之相配，改革成本较大。

第二，与现行制度相比，潜在可选制度能否加速社会发展尚缺乏有力论证，从而在改革方向和改革动力方面难以形成普遍共识。

第三，分配现状是各方力量长期博弈的结果，话语权已在博弈中充分体现。对现状不满程度较高的省份推动改革面临的阻力较大。

如果不考虑改革成本，我们能否找到公众心中“公平”的高考录取制度?表2列出了被社会讨论较多的几种选择。

表2

可以看出，这些制度貌似优于现行制度，但本质上也仅仅是更换了受益群体。《民主的细节》作者刘瑜曾经用“程序性正义”和“补偿性正义”来讨论美国教育历史上的“平权行动”，笔者亦将沿用这一思路。这两个词均来源于法学领域。“程序性正义”是指针对所有社会群体施用单一中立的规则，以保证“程序”上的公平正义;而“补偿性正义”是指针对不同禀赋的社会群体施用不同的规则，以求达到“实质”上的公平正义。在这种框架内，统一排名法和各省平均法属于“程序性正义”，而择优分配法与美式分配法属于“补偿性正义”。

“程序性正义”的最大问题在于，没有考虑到受众的禀赋，容易导致部分群体与生俱来的不公。而“补偿性正义”的最大问题在于，如何补偿，补偿到何种程度?在面对无法量化的具体问题时，该模式容易造成补偿不足或者“逆向歧视”。在中国的传统文化框架中，此类问题的终极裁决需要依靠“贤人”。但当今社会何人能担此重任，本身就是个极富争议的问题。在西方的文化框架内，此类问题的裁决需要依靠民主。但民主形式自身也面临诸多公平问题，据此裁决高考的公平问题存在逻辑上的悖论。

笔者认为，高考公平问题本质上是稀缺的教育资源如何分配的问题。变革现有体制，需要依据成本效益原则，实现资源效用的相对最大化。在没有明确证据证明采取其他分配制度带来的收益显著高于改革成本时，对当前制度进行“边际调整”可能才是最优选择。

边际调整的方向，可针对前述省间及省内现有分配体制的弊端进行改进。为实现省间公平，可着力尽快拉平教育投入的省间差距，使各省学生都能受到到尽量平等的基础教育;为实现省内公平，可尽量改变当前教育资源分配地产化的趋势，建立优秀教师轮动机制，平衡区域内教育资源。

高考，尝试用固定的考试科目衡量全部考生的潜在能力，本身就是一种“程序性正义”，对某些群体带有与生俱来的不公。因此，有关高考公平的讨论没有最优答案，且会一直持续下去。笔者认为，高考不能做到“绝对公平”，但完全可以“更加公平”。而让高考“更加公平”的过程，不妨从教育管理层分享决策逻辑和决策依据开始。